关于个人信息立法调研组赴深圳市检察院及福田、

罗湖、宝安区检察院调研的会议纪要

深圳律师网2011年3月29日

2011 年3月22日 （周二）下午15：00-17：00，在市律协党委张勇书记的带领下，个人信息立法调研组的张丽杰、张志、邓香花、胡汉斌、李魏、郭丽、曹莎等一行8人赴深圳市检察院就个人信息案件处理的司法实践、具体案例和立法态度等进行深入调研。市检察院党组成员、检委会专职委员刘建柱、公共关系处副处长全小林、检察侦查监督一处副处长刘山泉、民事行政检察处副处长王珂、公诉一处主任科员余宏文、法律政策研究室主任科员蒋秋云、公共关系处副主任科员张弢 、福田区检察院副检察长李丽华、罗湖区检察院检察长助理李荣斌、宝安区检察院办公室主任吴军等领导出席座谈会。

会议由刘建柱副检察长主持。会议纪要如下：

▲ 市检察院党组成员、检委会专职委员刘建柱

一、市检察院党组成员、检委会专职委员刘建柱对到会的市检察院和福田、罗湖、宝安区检察院各部门领导进行简要介绍，对个人信息立法调研组的到来表示热烈欢迎。

二、张丽杰副书记简要介绍了立法调研的背景、前期工作及调研目的。

▲ 市律协党委副书记张丽杰

在2010年1月召开的五届人大一次会议上，十几位人大代表联名提出《关于加强深圳市个人信息保护立法的建议》的立法议案。市五届人大常委第六次会议把该议案作为立法调研项目，于是市人大法工委首次委托市律协进行前期调研。根据委托，律协党委迅速成立了立法项目组，张勇书记担任项目组总负责人，具体分为综合协调组、法律论证组和社会调研组。根据立法调研工作安排，其中最重要的项目是对个人信息立法进行社会调研。立法调研组前期在网络做了问卷调查，同时也对一些企业和公用事业单位进行了调研。 3月 6日 ，律协党委邀请20多位资深律师召开了个人信息立法调研座谈会，人大法工委刘渤副主任出席。他用“三个没想到”对项目组的前期工作给予充分肯定，对项目组中立、客观的立法态度给予高度赞扬。

人大委托立法有两个方面的内容：一是论证立法的可行性和必要性；二是如果我们认为立法可行，应包括哪些内容。今年3月初，在市人大的支持下，律协党委给深圳公检法等相关部门发出工作邀请函，希望就个人信息的立法态度和司法建议等听取司法部门相关负责人的意见和建议。今天，立法调研组一行8人前来市检察院调研，在此对市检察院和福田、罗湖及宝安区检察院相关领导的热情接待和大力支持表示衷心的感谢！

三、与会领导就个人信息保护立法分别提出建设性意见和建议。

▲ 福田区检察院副检察长李丽华

福田区检察院副检察长李丽华介绍，第一，福田区人民检察院办理关于涉及个人信息犯罪案件的基本情况：从 2009年 2月 28日 刑法修正案七实施以来，公安机关提请逮捕案件12件19人，经审查后，批准逮捕共17人，移送审查起诉的8件19人，经审查向法院提起公诉的有5件7人，基本按照法律规定判决3年以下刑期，其中一人被判决免刑。案件主要来源：①群众举报（6件）；②媒体采访中发现线索向公安机关举报；③公安机关通过网络搜索发现案件来源。第二，办理侵犯个人信息案件的特点：①买卖公民个人信息数量大、涉及面广、呈上升趋势。如楼盘业主信息、手机开户资料、电话清单等。②犯罪主体主要是普通主体，刑法修正案七中规定的特殊主体犯罪较少，仅占10.5% 。③涉及领域较广。如房屋中介机构，电信部门、银行等。④公民个人信息基本是卖给调查公司，如私家侦探。⑤侵害公民个人信息多数通过网络传播。⑥抓获的大多犯罪嫌疑人不是掌握信息源头的单位和个人，而都是中间环节，因此没有从根本上遏制个人信息泄露的上升趋势。因此她建议应加大对金融、医疗等掌握个人信息一手资料的单位的监管力度，这是未来立法的趋势。 第三，个人信息立法保护的必要性在于：①保护公民人权和财产权的需要，尤其是公民对个人隐私权的注重。②法制社会的要求。她建议调研组通过实地考察调研，督促各单位加强对个人信息的管理，建立完整的约束机制，实行“分级保管使用”制度，明确使用个人信息的审批程序，同时在个人信息保护条例中明确对导致个人信息泄露的单位和具体责任人的处罚措施。第四，深圳市制定个人信息保护条例是全面保护个人信息的客观需要，也是法制社会的需求，对保护公民个人权利、促进贸易流通、商业发展具有重要意义。希望深圳市通过立法保护，加大对非法窃取、买卖个人信息行为的打击力度，从而遏制当前侵害个人信息行为日益上升的态势。

▲ 罗湖区检察院检察长助理李荣斌

罗湖区检察院检察长助理李荣斌提到，第一，个人信息立法十分必要，人大委托律协立法的形式非常新颖、专业、架构很高。第二，自2009年刑法修正案七颁布以来，罗湖区检察院共接收2件3人以“非法获取个人信息罪”起诉的案件，并作出有罪判决，其中2人判9个月，1人判6个月缓刑10个月，量刑基本都在一年以下。 第三，犯罪表现手段一方面是针对特定功能的，如私家侦探专门提供信息跟踪、窃听手段；另一方面是针对不特定功能的，如通过网络打包出卖个人信息。目前获取个人信息的途径非常容易、代价非常低，对公民造成的损害非常恶劣。第三，刑法修正案七的规定存在漏洞，即“情节严重”的认定无法计算和量化。第四，他建议：①个人信息保护条例要与刑法等基本法做好衔接，根据深圳具体情况在“情节严重”认定上要作出量化标准，对全国的立法起重要借鉴作用。②注意从源头上把好关。因对掌握个人信息的主体限制严格，必须是国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位，但追究这些部门的刑事责任或行政责任非常难，而这些往往都是犯罪源头，立法对他们疏于管理，未尽到监管责任，希望条例中有所突破。

▲ 宝安区检察院办公室主任吴军

宝安区检察院办公室主任吴军提到，第一，宝安区近3年侵害公民个人信息的案件成案率较低，呈轻型化趋势。3年来共受理案件13起30人，其中2009年1件5人，2010年3件10人，2011年第1季度7件12人，主要涉及“非法出售、提供公民个人信息罪”和“非法获取公民个人信息罪”。 第二，从司法实践中可将个人信息侵害案件归纳为三个特点：①犯罪主体身份显著。“非法出售、提供公民个人信息罪”的主体主要是电信、金融、房产中介等行业工作人员，“非法获取公民个人信息罪”的主体主要是调查公司、侦探公司等从业人员。②侵害个人信息种类广泛。主要包括公民的身份信息、车辆信息、电话清单、手机通话记录、楼盘业主资料、银行账户信息等。③在案件处理上重刑率不高，量刑均为一年以下，2010年以来大量适用缓刑，被害人认为司法处罚力度不够。第三，从司法角度深圳对个人信息进行立法保护非常必要。个人信息是个人隐私权、人格权、财产权的综合载体，个人信息受侵害隐藏着严重社会危害性，同时更可上升到国家利益的高度。社会群众对个人信息的保护意识日益增强，立法适应广大民众的要求。第四，对个人信息保护条例的立法建议：①应具体明确个人信息保护的范围和主体，主体方面应包括对一般主体和特殊主体的规定。②个人信息保护关系包括三种类型：国家机关、商事主体和特殊事业，条例设置上应区别对待。③设置程序性规范。对不同类型的法律关系，程序要求有所不同。如美国隐私法规定个人信息不是政府财产，政府不能随意处理。类似原则要在条例中予以体现。同时规定例外情况，即政府在从事特殊公务时，为了社会公共利益需要，可适当放松对个人信息保护的要求。要注意划分“个人隐私权”与“社会利益”的界限。④在条例中应建立合理使用机制、救济补偿机制、监督审查机制等。⑤加大处罚力度。⑥条例中应扩大主体范围、对非法获取个人信息的行为方式以及“情节严重”等作出明确规定。

▲ 市检察院检察侦查监督一处副处长刘山泉

市检察院检察侦查监督一处副处长刘山泉认为个人信息立法很有必要的，但存在一定难度。一是取证难。获取个人信息的来源大都是通过互联网，因网络信息流动快、跨度大、空间大，线索和源头很难查处。二是责任设定问题。如设定行政责任，涉及处罚的权限和依据，是否有上位法、谁是执法机关、谁来来取证、谁来举证、公民从何途径寻求救济等；如设定民事责任，不仅取证难，民事赔偿数额、诉讼成本等值得商榷。他认为，个人信息保护条例必须配套具体责任追究办法，否则失去应有效果，缺乏可操作性。第三，责任量化问题。“情节严重”以上通过刑法保护，“情节严重”以下寻求其他途径保护，要有明确的界定。第四，个人信息范围的界定。个人信息不是单纯的一个姓名，而是与姓名相关联的、公民不愿被他人所知的信息综合体。第五，立法要起到时效应从源头预防和杜绝。

▲ 市检察院民事行政检察处副处长王珂

市检察院民事行政检察处副处长王珂提到，该处至今未收到关于直接侵害个人信息民事判决的申诉，较多是个人信息侵权行为散落在其他类型民事案件中，重点介绍其中一起案件。何某莫名其妙被卷入一宗汽车贷款纠纷案件，成为被告，经过一审二审再审，均被法院缺席判决，承担还款15万元的责任。何某提起申诉，经过调查，犯罪人掌握何某的个人身份材料并假冒何某签名与车行签订购车合同，后用购车合同作为抵押与华夏银行签订借款合同，套取15万。经对签名进行鉴定，检察院提起抗诉，最后法院改判。她对个人信息立法提出以下建议：第一，在个人信息采集的源头、使用方法、保密措施等方面应制定操作性较强的规范。对掌握个人信息的机构单位，设定保密义务，杜绝倒卖、牟利行为。建议责任构成要件中不要求损害结果的发生，一旦信息大量泄露，就应承担法律责任。第二，规范教育广大市民提高防范、保密意识。第三，规定掌握个人信息的政府部门在办理业务时，要求本人应亲自到场办理业务，使用原件证明材料。第四，建立行业诚信评估体系，加强行业监管力度。

▲ 市检察院公诉一处主任科员余宏文

市检察院公诉一处主任科员余宏文提到，第一，责任主体问题。刑法修正案七将责任主体限制在国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位，立法的考虑在于这些机构保护公民个人信息的责任更大，纳入追究范围非常有必要。第二，个人信息范围比较广泛，他提出下建议：①应作好个人信息保护与有关单位或媒体合理使用、披露信息的界限，保护个人信息的同时有可能影响其他行业或个人行使权利，应注意权利义务的平衡，把握好立法界限。角度要更高、更全面。②通过合理渠道取得个人信息也涉及罪与非罪的问题，比如人肉搜索。③应注意把握好个人信息保护立法与其他相关法律法规的协调，避免冲突。④保障信息流通自由能促进社会快速发展，应避免个人信息保护与信息流通自由之间的冲突。

四、与会人员进行交流互动。

▲ 与会人员进行交流互动

个人信息立法调研组张志律师指出个人信息立法需要考虑两方面问题，第一，现有法律法规对于个人信息保护是否充分，即是否基本做到有法可依。刑法修正案七对侵害主体、客体等规定存在界限不明的问题，通过地方立法是否可以解决。第二，立法要充分考虑深圳目前经济社会发展现状和趋势，特区的地方经济需要保护，高新技术产业遍布，新兴服务业发达，也伴随着很多界限不明的问题。如QQ平台，申请号码注册个人信息，缺乏承诺或解释说明。而很多国外网站，如注册星巴克会员，会提问是否愿意接受网站、关联企业、或其他合作方发布的商业信息，以及其他服务信息，实为双方就个人信息缔结协议。这些都是我们法律论证中需要思考的问题。

个人信息立法调研组李魏律师提到，目前深圳各单位在信息采集和储存等都通过计算机系统来完成，对个人信息保护相当于对计算机器系统的技术性保护。为有效防止采集和储存个人信息的单位内部人员监守自盗或外部黑客入侵窃取信息，考虑在条例中加入强制计算机信息保护等级的规定。目前国务院《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，公安部、国家保密局、国家密码保护局和国务院信息办《信息安全保护管理办法》都涉及国家安全和社会秩序的保护，归口主管单位是省一级的，深圳地方性立法直接套用国家安全等级是否合适，归口主管单位是谁，都是我们需要考虑的问题。

市检察院党组成员、检委会专职委员刘建柱认为时代不同，法律对于个人信息的理解和保护也不同。目前我国对个人隐私保护比较落后，个人信息被窃取、滥用的现象非常突出，立法应从严。针对项目组成员的提问，他提出以下立法建议和意见：第一，建议成立专门的政府职能部门对个人信息进行监管，明确权利义务。第二，建议对政府部门、公用事业、中介机构等掌握大量个人信息的单位加强监管，从而加大个人信息的保护力度。第三，建议在信息传递过程中建立追诉功能，提高个人信息传播成本，从而提高监管力度。第四，通过行业组织对个人信息的规范化管理，设定行业保护义务和责任追究机制。

四、张勇书记代表个人信息立法调研组发言

▲市律协党委书记张勇

张勇书记首先代表市律师协会、全体律师对市检、区检领导的热情接待和对调研工作的大力帮助表示衷心的感谢。他指出，第一，个人信息立法工作得到市人大领导的高度重视，此次立法调研律协党委肩负了市人大法工委的重托。2008年9月市人大常委会举行《深圳经济特区无线电管理条例（草案）》立法听证会，由律协党委组织的30多名律师分为6组进行立法辩论，在全国获得高度关注。深圳律师的出色表现得到了市人大常委会领导的充分肯定和高度评价。本次个人信息立法是市人大首次委托律师协会立法，也充分体现了人大领导对律师队伍的高度信任。第二，立法调研的目的不是一定要制定深圳市个人信息保护条例，而是通过调研工作来论证目前在深圳进行个人信息保护立法的必要性和可行性，项目组成员将一如既往地保持中立、客观的立法态度开展各项工作。第三，作为法律职业共同体的重要组成部分，深圳律师同检察官队伍一样，具有高度的政治责任感和社会责任感，市检和各区检察院的相关领导在一线的司法实践经验对我们启发很大，丰富了我们调研报告的内容。会后党办将详细整理会议纪要，向市人大法工委、市委两新组织工委、市司法局党委作工作汇报。

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二Ｏ 一一年三月二十四日